CNPProduseMonitorizarea politicilorGeneralStudiu CNP: Rezolvarea carențelor transparenței decizionale a Guvernului Republicii Moldova

Studiu CNP: Rezolvarea carențelor transparenței decizionale a Guvernului Republicii Moldova

14.01.2014
Studiu CNP: Rezolvarea carențelor transparenței decizionale a Guvernului Republicii Moldova

…Numărul total de subiecte care nu au respectat pe deplin procedura de transparență decizională reprezintă aproximativ 50%...”

„...Transparența în procesul de privatizare ... și în procesul licitațiilor publice continuă a fi foarte defectuoasă...”

„...Aproape 10% din proiectele de acte pasibile nu au fost supuse expertizei anticorupție...”

„...Pentru un șir de proiecte care conțin norme cu privire la activitatea agenţilor economici lipsește analiza impactului de reglementare...”

Introducere

Respectarea principiului și procedurii de transparență în procesul decizional este o componentă de bază a misiunii Consiliului Național pentru Participare (CNP) în calitatea sa de organ consultativ constituit din reprezentanții societății civile. Una din atribuțiile CNP este evaluarea din perspectiva transparenței a subiectelor incluse în ordinea de zi a ședințelor Cabinetului de Miniștri, realizată în baza contribuțiilor grupurilor de lucru. Rezultatele, precum și comentariile privind conţinutul obiectului de reglementare sunt prezentate în Opiniile CNP.

Acest raport este elaborat în conformitate cu metodologia de monitorizarea a procesului de implementare a legislaţiei, și se concentrează asupra unor prevederi ai legii nr. 239 din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional. Monitorizarea implementării unui act legislativ are ca scop generarea probelor și evidențelor de politici pentru a stabili dacă normele regulatorii în forma lor aplicabilă produc efectele scontate, pentru a identifica constrîngerile, obstacolele sau efectele adverse produse de normele regulatorii monitorizate, și a contribui la procesul de îmbunătățire continuă a legislației.

Monitorizarea CNP vizează, în special, obligațiunile pozitive generice ale instituțiilor executivului care derivă din:

  1. art. 12 (2) din Legea Nr. 239/2008 privind transparenţa în procesul decizional (consultarea proiectelor de decizii timp de 15 zile pînă la finalizarea proiectului), și
  2. art. 4 al Regulamentului privind asigurarea transparenței, art. 12 din Regulamentul Guvernului Republicii Moldova, aprobat prin HG Nr. 34/2001 (anunțarea subiectelor examinate în ședința Guvernului și expedierea materialelor cu cel puţin 3 zile lucrătoare înainte de data preconizată a şedinţei).

Rezultatele monitorizării

În perioada de monitorizare au avut loc 65 ședințe ale Cabinetului de Miniștri, în cadrul cărora au fost discutate în jur de 1460 subiecte. Numărul total de subiecte care nu au respectat pe deplin procedura de transparență decizională (termenul de 15 zile pentru consultare sau termenul de 3 zile pentru verificare înainte de ședință) reprezintă aproximativ 47%.

1. Nerespectarea deplină a procedurii de consultare la etapa de elaborare a deciziilor. 442, sau 30% din subiectele

incluse pe ordinea de zi a ședințelor Guvernului nu au respectat pe deplin procedura de consultare, adică, nu au fost identificate pe situl instituției responsabile și portalul www.particip.gov.md, sau nu au fost plasate pe un termen de 15 zile prevăzut în Legea privind transparenţa în procesul decizional. Dintre acestea, 269 de subiecte, sau 18,4% din total, au reprezentat proiecte de acte legislative și normative, iar 173 de subiecte, sau 11,8% din total, au fost avize la inițiativele legislative ale deputaților în Parlament.

2. Evitarea procedurii de transparență prin intermediul avizelor la iniţiativele deputaţilor. Pentru această categorie de decizii actualmente nu este instituit un mecanism neunivoc de transparență decizională. Prin urmare, autorităţile publice centrale evită supunerea acestor avize procedurilor de transparenţă, astfel promovînd pe agenda Cabinetului de Miniştri proiecte de legi importante. Pe parcursul monitorizării, au fost identificate proiecte de legi și regulamente sectoriale complexe, care cel mai probabil au fost elaborate de ministerele, și ulterior promovate ca inițiativele deputaților, evitînd astfel procedura de consultare la nivelul ministerului. În opinia CNP, toate avizele trebuie să parcurgă obligatoriu procedură de transparenţă.

3. Nerespectarea cerințelor de transparență la etapa de adoptare a deciziilor: Pentru 505 de subiecte, sau 34,6%, nu a fost respectat termenul de 3 zile pentru anunțarea subiectelor și expedierea materialelor pentru ședința Guvernului.

Din acestea, 391 de subiecte, sau 26,8% din total, au fost anunțate suplimentar în ziua ședinței, sau după ore de lucru în seara înainte de ședință. Această practica devine deja tradiționala, complică monitorizarea transparenței în procesul decizional, nu permite părților interesate să verifice în ce măsură proiectul final reflectă rezultatele consultărilor, reduce încrederea societății civile și potențialul cooperării pentru îmbunătățirea transparenței și calități acestui proces. Alte 92 de subiecte, sau 6,3%, au fost incluse agenda în decursul ședinței Cabinetului de Miniştri la inițiativa miniștrilor. Încă 22 de subiecte (1,5%) au fost incluse pe ordinea de zi în ziua ședinței Guvernului din 12.06.2013, fără ca să fie făcut vreun anunț în acest sens sau expediate materialele relevante.

4. 41 de proiecte de lege, sau 9% din proiectele pasibile acestei proceduri, nu au fost expediate pentru expertizare de către autorii proiectelor și au fost incluse în ședința spre examinare a Cabinetului de Miniștri fără efectuarea expertizei anticorupție obligatorii. Evaluarea impactului de reglementare lipsea în 29 de cazuri, sau 66% dintre proiecte pasibile acestei proceduri. Nici o decizie individuală de privatizare (darea în folosință a proprietății publice) nu a respectat cerințele de transparență. În toate cazurile, din perspectivă transparenței, o involuție clară.

Cauzele posibile

care explică lipsa transparenței depline care persistă în procesul de elaborare și adoptare a deciziilor:

Interpretarea implicită a excepțiilor din procedura de transparență decizională, Ambiguitatea și caracter declarativ al cerințelor privind transparența decizională,  Ineficiența și neclaritatea mecanismelor de invalidare a deciziilor în condițiile nerespectării cerințelor de transparență (prin constatarea organului superior și la solicitarea părții interesate), Ineficiența mecanismelor de responsabilizare individuală pentru nerespectarea cerințelor de transparență, Capacitățile inadecvate pentru respectarea cerințelor de transparență (deprinderi, tehnologii), Costuri mari de conformare la cerințele de transparență, Influența politică determină nerespectarea cerințelor de transparență.

Principalele recomandări:

-          de ordin regulator (propunerile concrete se regăsesc în textul raportului):

  1. Introducerea obligațiunii organului care adoptă decizia sau organului superior de a examina din oficiu respectarea și conformarea la cerințele de transparență în procesul de elaborare sau adoptare a deciziei,
  2. Asigurarea dreptului părților interesate/vizate/afectate de proiectul deciziei de a sesiza organul responsabil de elaborarea sau adoptarea acesteia și, după caz, organul superior, privind nerespectarea cerințelor și obligațiunilor pozitive de transparență, inclusiv remediul eficient care ar obliga organul responsabil să se conformeze cerințelor de transparență,
  3. Prevederea sancțiunilor individuale de ordin disciplinar și de altă natură pentru încălcarea cerințelor de transparență,
  4. Aplicarea cerințelor de transparență decizională în cazul avizelor Guvernului la inițiativele deputaților.

-          de ordin dezvoltare capacități:

  1. Atribuirea fiecărui proiect de act unui cod unic pentru facilitarea trasabilității parcursului proiectului actului,
  2. Dezvoltarea unui mediu de infrastructură IT nou care va facilita reflectarea întregului proces de inițiere, elaborare, consultare și adoptare a deciziilor conform practicilor pozitive existente,
  3. Includerea în pachetul de materiale suplimentare pentru ședințele Guvernului, expediate părților interesate, a studiilor de fezabilitate, analizelor impactului de reglementare, expertizelor anticorupție și altor materiale relevante.

-          de ordin specific pentru procesul de privatizare, analiza impactului de reglementare și expertiza anticorupție:

  1. în cazul privatizărilor se va respecta legea cu privire la transparenţa decizională:  publicarea anunțului de intenție și a invitației, publicarea listei aplicanţilor şi a unor informații privind ofertele depuse, publicarea deciziei privind aplicanții selectați pentru participare cu argumentare, publicarea deciziei finale şi a contractului de vînzare cu clauzele de implementare, publicarea rapoartelor periodice şi deciziilor relevante privind monitorizarea post-privatizare.
  2. în cazul analizei impactului de reglementare:  supunerea deciziilor și avizelor Comisiei pentru reglementarea activității de întreprinzător transparenței decizionale, crearea paginii web dedicate (www.air.mec.gov.md sau www.mec.gov.md/air), anunţarea agendei și materialelor aferente deciziei, precum și invitarea părților interesate, cu cel puțin 3 zile înainte de data ședinței Comisiei, plasarea deciziilor finale cu privire la AIR cu modificările intervenite și justificarea acestora pe pagina dată, publicarea rapoartelor de monitorizare periodice de implementare a AIR de către Guvern și Parlament.
  3. în cazul expertizei anticorupție: nici un act normativ nu va fi acceptat spre aprobare de Cabinetul de Miniștri fără a avea expertiza anticorupție, se va respecta termenul de expertiză anticorupție de CNA, întregul set de documente aferente actului normativ va fi publicat pe pagina web a Cabinetului de Miniștri și a autorităților responsabile pentru elaborarea proiectului de act normativ.

Textul integral al studiului poate fi accesat mai jos.

Documente anexe