CNPŞedinţe de GuvernOpinia CNP, 16.04.2014

Opinia CNP, 16.04.2014

16.04.2014
Opinia CNP, 16.04.2014

1.1. Subiectul 2. Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a turismului „Turism 2020" şi a Planului de acţiuni pentru  implementarea acesteia în anii 2014 - 2016

Nu susținem aprobarea Strategiei ”Turism 2020” în redacție actuală. Considerăm că aprobarea acestui proiect va servi la 1) reglementarea excesivă și creșterea nejustificată a poverii administrative la intrarea și desfășurarea activității de afaceri pe piața turismului, 2) atribuirea unor roluri și funcții improprii Agenției Turismului, și 3) agravarea mai multor probleme identificate drept bariere în calea dezvoltării turismului.

Mixul de politici pentru dezvoltarea industriei turismului ar trebui să accentuieze:

  1. necesitatea elaborării politicilor pentru facilitarea infrastructurii dezvoltării industriei turismului,
  2. promovarea condițiilor pentru clusterizarea serviciilor complementare și cooperare pe întregul lanț al serviciilor în industria turismului,
  3. identificarea platformelor de valorificarea atracțiilor naționale,
  4. încurajarea competitivității ţării ca destinaţie turistică,
  5. sporirea fluxurilor de vizitatori şi promovarea imaginii pozitive a ţării și
  6. în final reducerea asimetriilor informaționale pentru potențiali consumatori și beneficiari ai industriei.

Principalele carențe ale proiectului strategiei:

    1. Cadrul instituțional – rolul Agenției Turismului

            Conform Art. 12 2) a), Agenţia Turismului este autoritatea administrativă centrală de specialitate care elaborează şi promovează politica statului în domeniul turismului, are o instituţie subordonată – Centrul Naţional de Perfecţionare a Cadrelor din Industria Turismului, și este învestită cu funcţii de control al activităţii turistice şi clasificare a structurilor de primire turistică cu funcţii de cazare.

            O astfel de structură instituțională contravine principiului de separare a funcțiilor de elaborare și implementare a politicilor. Elaborarea politicii statului ar trebui să aibă loc la nivelul unui minister (Ministerul Economiei și Ministerul Culturii), funcțiile de control efectuate de instituții competente (inspectorate), iar prestarea serviciilor (de instruire și clasificare) lăsată la discreția sectorului privat și organizațiilor profesionale în domeniu. Concentrarea tuturor acestor funcții în cadrul Agenției Turismului creează situații de conflict de interese și riscul comportamentului discreționar în vederea obținerii unor avantaje necuvenite.

            Agenția Turismului ar trebuie să posede doar funcțiile de implementare a politicilor statului, și să  fie poziționată între instituțiile responsabilă pentru elaborarea politicilor și actorii din sectorul privat, contribuind la crearea unui mediu favorabil pentru activitatea acestora.

            Rolul Agenției Turismului în baza experienței și practicii instituționale ale țărilor cu industriile turistice în dezvoltare dinamică, sunt

      1. reducerea asimetriei informaționale, reducerea costurilor turismului prin negocierea și formarea pachetelor turistice,
      2. consolidarea autoreglementării industriei turismului în domeniile calității, conformității și clasificării,
      3. elaborarea studiilor de fezabilitate pentru atragerea investițiilor în infrastructura turistică,
      4. dezvoltarea destinațiilor turistice,
      5. clusterizarea și dezvoltarea serviciilor complementare,
      6. promovarea elementelor dezvoltării durabile și autenticității locale în turism,
      7. elaborarea ghidurilor, hărților, materialelor promoționale și promovarea imaginii țării.
        2. Legătura slabă (inclusiv discrepanțele evidente) între deficiențele reale și măsurile de politici propuse

          Cele mai importante deficiențe care împiedică dezvoltarea turismului în Moldova țin de:

          1. amenajare slabă a obiectelor de interes turistic,
          2. deșeuri în arii verzi și spații publice,
          3. lipsa infrastructurii și integrării serviciilor turistice,
          4. lipsa serviciilor,
          5. prețurile necompetitive
          6. asimetria informațională.

                Însă, majoritatea măsurilor propuse (14 din 31 acțiuni din Plan) se referă la reglementări suplimentare privind înregistrarea, instruirea, certificarea și controlul activității operatorilor turistici (e.g. acțiunile 2.1 - condiții privind crearea, certificarea și înregistrarea rutelor turistice, 2.2 - cerințe privind confecționarea și utilizarea indicatorilor turistice, 3.1 - cerințe pentru formarea pachetelor de serviciu turistice, 4 - contractul turistic, voucherul turistic și fișa de evidență statistică a circulației turiștilor, 4.4 - clasificarea structurilor de primire turistică, 5.1 - controlul activității agenților pieței turistice, 6 - atestarea și controlul activității ghizilor de turism, 9 și 29 - formulare statistice, 18.1 - inventarierea și evidența patrimoniului turistic, 26 - evidența tuturor structurilor de cazare, clasificarea și controale anuale),  inclusiv răspunderea contravențională pentru un șir de încălcări noi (acțiuni 3.2, 27) și o povară fiscală suplimentară pentru utilizarea voucherului electronic (30.3) și a mărcii turistice (5.2, 10.7).

                Mai multă atenție trebuie dedicată identificării cauzelor problemelor, a factorilor ce inhibă dezvoltarea pieței serviciilor turistice, eliminării barierelor administrative în calea afacerilor, îmbunătățirii mediului concurențial și atragerii investițiilor în domeniile cheie (infrastructură, dezvoltarea destinațiilor turistice). Supra-reglementarea unui sector subdezvoltat poate avea un efect advers și duce la scăderea interesului investitorilor și agravarea problemelor industriei.

            3. Proiectul strategiei este mai degrabă o strategie instituțională a Agenției Turismului și nu una pentru dezvoltarea industriei turistice

                    În Planul de Acțiuni, este propus ca Agenția Turismului să îndeplinească unele funcții proprii sectorului privat sau organizațiilor profesionale în domeniul turismului, și improprii pentru Agenția Turismului, precum elaborarea rutelor turistice noi (acțiunile 11.1, 11.2, 12.2, 13.2), organizarea seminarelor de instruire privind iniţierea afacerilor în domeniul turismului rural (12.4), amenajarea punctelor de comercializare a obiectelor de artizanat (12.8), atestarea ghizilor de turism (6.2, 6.3), elaborarea agendei și calendarului cultural-turistice (13.1, 13.14), crearea centrelor turistice sportive (13.8), procurarea unui autocar pentru organizarea excursiilor în week-end pe întreg teritoriul Moldovei (13.17), crearea unei rute turistice sociale de troleibuz (13.19), clasificarea și controlul a structurilor de primire turistică (26), etc. Astfel, Agenția se poziționează ca un concurent și nu facilitator al industriei turistice.

                    Amintim ca țările care au realizat cu succes strategiile de dezvoltare a turismului și au atins rezultate remarcabile, precum Croația, au mers pe calea privatizării și dereglementării sectorului turistic.[1]

              Reiterăm Alternativa la Strategia de Dezvoltare a Turismului în perioada 2013-2020[2], propusă de Grupul de Lucru Economic al CNP la etapa de consultare a documentului:

              Scopul modificărilor

              Reformarea industriei turistice a Republicii Moldova pentru sporirea competitivităţii regionale, creşterea performanţelor economice şi promovării destinaţiilor din ţară.

              Obiective generale

              1. Dezvoltarea destinaţiilor turistice interne
              2. Reformarea managementului sectorului turistic
              3. Dezvoltarea business-ului turistic
              4. Calitatea ospitalităţii moldoveneşti

              Obiective specifice

              1.1  Sporirea vizibilităţii atracţiilor turistice
              1.2  Organizarea şi promovarea sistemului de staţiuni şi locaţii turistice
              1.3  Susţinerea programelor de dezvoltare a infrastructurii de turism
              2.1  Perfecţionarea cadrului de politici publice, legislativ şi de reglementare
              2.2  Îmbunătăţirea monitorizării performanţelor sectoarelor din turismul naţional
              2.3  Intensificarea colaborării bilaterale şi multilaterale
              3.1  Programe de dezvoltare investiţională în turism
              3.2  Încurajarea exportului şi susţinerea vizibilităţii produselor turistice naţionale
              3.3  Susţinerea dezvoltării unor forme prioritare de turism
              4.1  Promovarea infrastructurilor de calitate în turismul naţional (cazare, alimentare, transport)
              4.2  Promovarea calităţii resurselor umane pentru turism

               

              1.2 Subiectul nr. 5 Privind aprobarea Avizului  la proiectul de lege  pentru modificarea şi completarea unor acte legislative 

              Susținem Avizul la proiectul de lege realizat de cancelaria de Stat.

              Complementar considerăm necesar prin legea privind activitatea particulară de detectiv și de pază necesitatea creării asociației profesionale a operatorilor și profesioniștilor în acest domeniu cu drepturile implicite unei asociații profesionale, inclusiv cu calitatea obligatorie de membru. Supravegherea activității de pază și detectiv trebuie realizată de către asociația profesioniștilor în colaborare cu o unitate subordonată Ministerului Afacerilor Interne.   

               

              1.3. Subiectul 7. Cu privire la tarifele pentru serviciile prestate de către Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale

              Reiterăm Avizul CNP din 07.08.2013 în care se conți unele propuneri concrete de îmbunătățire.

              Cu  referire  la  textul  proiectului  de  Regulament  privind  elaborarea  tarifelor  pentru serviciile  prestate  de  către  Agenţia  Medicamentului  şi  Dispozitivelor  Medicale  (anexa  nr.1) este  de  menţionat  că,  acesta  necesită a  fi  îmbunătăţit,  în  special  la  modul  de  determinare  a costului unui serviciu prestat de Agenţie.

              Punctul 16 din proiectul Regulamentului, prevede constituirea costului unui minut de investigaţii  reieşind  „din  suma  consumurilor  /cheltuielilor  efective  directe,  pe  fiecare  secţie care  acordă servicii,  şi  consumurilor/cheltuielilor  efective  indirecte  (inclusiv  cheltuielile pentru  medicamente  şi  consumabile)  ce  revin  subdiviziunii  respective  raportată la  bugetul anual  de  timp  efectiv  pe  fiecare  secţie  care  acorda  servicii”.  În  opinia  noastră faptul  dat contribuie la stabilirea unui cost exagerat pentru un minut de investigaţii, pentru că se propune formarea costurilor din cheltuielile subdiviziunii  raportate la bugetul anual de timp pe fiecare secţie care acordă servicii  şi nu formarea costurilor din cheltuielile pentru angajaţii implicaţi nemijlocit în prestarea serviciilor din subdiviziunea respectivă. În această situaţie costul unui minut de investigaţie poate fi mai mare, deoarece va include bugetul anual de timp al tuturor colaboratorilor subdiviziunii, adică şi a celor care nu participă direct la prestarea serviciilor.

              De  asemenea,  considerăm  că uniformizarea  costurilor  pentru  toate  dispozitivele medicale  şi stabilirea costurilor pentru servicii aşa cum se propune în tabelul „Plăţile pentru autorizarea  dispozitivelor  medicale,  modificările  efectuate  după înregistrare  şi  studiilor clinice” nu se încadrează în prevederile Legii nr.92 din 26.04.2012 cu privire la dispozitivele medicale. Ultima prevede clasificarea dispozitivelor medicale grupate în clasele I, IIA, IIB  şi III, în funcţie de riscurile în utilizare, precum şi criterii de clasificare a dispozitivelor medicale. Astfel,  plăţile  pentru  autorizarea  dispozitivelor  medicale,  modificările  efectuate  după înregistrare şi studiile clinice, trebuie să fie diferenţiate în funcţie de tipul de dispozitiv medical conform  clasificării  prevăzute  în  Legea  nr.92  din  26.04.2012.  Menţionam  că o  abordare similară este  aplicată pentru  înregistrarea  costului  la  medicamente  în  funcţie  de  tipul medicamentului (medicament cu dosar complet, generic, orfan, homeopat etc.)

              Reieşind din cele menţionate, propunem Ministerului Sănătăţii să organizeze dezbateri publice pe marginea proiectului de hotărîre, unde să fie prezentate  şi calcule detaliate la cîteva tarife  propuse  în  proiect,  de  exemplu:  tarife  pentru:  i)  autorizarea  medicamentului  orfan;  ii) dezarhivarea dosarelor; iii) medicamente din plante cu utilizare tradiţională etc. pentru a vedea structura cheltuielilor incluse în tarif.

               

              1.4. Subiectul 11. Pentru aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului (modificări la legea cu privire la zonele economice libere)

              O serie de modificări crează condiții regulatprii sporite de riscuri corupționale și de favorizarea prestatorilor de servicii din cadrul zonelor economice libere în detrimentul prestatorilor din afara acestora. Nu susținem adoptarea modificărilor specificate mai jos.

              Obiecția principială constă în faptul că acestea modificări regulatorii afectează substanțial activitatea de antreprenoriat și mediul concurențial și astfel trebui să fie reglemenatte în lege organică. Normele discutate mai jos, propuse prin intermediul unui act normativ secundar, creează raporturi juridice noi (excepții de la regulile existente și preferințele pentru rezidenții zonelor) inexistente în legea specială cu privire la zona economică liberă și nici nu prezintă norme de implementare a drepturilor, obligațiilor sau raporturilor existente. Normele secundare nu pot crea raporturi de creare a dreputrilor, obligațiilor sau condițiilor noi – aceasta fiind sarcina legii organice (în contradicție cu Legea cu privire la activitatea de antreprenoriat).

              Recomandăm că aceste îngrijorări să fie abordate în analiza impactului de reglementare.

              Atribuțiile organelor vamale țin de colectarea taxelor şi impozitelor, combaterea fraudelor vamale, facilitarea comerţului internaţional. Astfel, modificarea propusă prvind supravegherea activității zonelor economice libere (e.g. a lucrărilor și serviciilor de infrastructură ce au loc pe teritoriul acestora), după cum este prevăzut în p. 1-3) și art. 3131, depășește aria de competență a serviciului vamal, care ține doar de asigurarea regimului vamal pe teritoriul zonelor libere, evidența mărfurilor (serviciilor) introduse pe şi scoase de pe acest teritoriu, efectuarea controlului vamal, încasarea drepturilor și aplicarea preferințelor vamale.

              Nu este justificată obligarea rezidenților de a depune la organul vamal un raport trimestrial de evidență a fluxului de materiale, mărfuri și produse finite în zona liberă, care reprezintă o povară suplimentară pentru aceștia, și dublează activitatea de evidență și control a organului vamal. Nu este clar ce valoare va fi obținută din această verificare suplimentară (Art. 3471). Această obligare suplimentară nu este supusă evaluării impactului de reglementare.

              Art. 3131 prevede dreptul administrației zonei libere să permită nerezidenților să efectueze pe teritoriul zonei libere a anumitor lucrări, care poate fi aplicat discreționar, oferind o discreție cu risc de coruptibilitate. Pentru a minimiza riscurile corupționale, recomandăm ca sintagma ”este în drept să permită” să fie înlocuită cu ”permite” la solicitarea depusă, coroborat cu criteriile și condițiile concrete aferente deciziei adoptate.

              Articolul 3191 prevede dreptul de scoatere de pe teritoriul vamal al Republicii Moldova a mărfurilor produse în zona liberă în scopul participării la expoziții, efectuarea testărilor, a verificărilor și a reparației fără depunerea declarației vamale, precum și declararea acestor bunuri ca fiind puse în libera circulație în cazul în care aceste nu sunt reintroduse în zona liberă în termen de 30 zile. În cazul ulterior, nu este clar dacă urmează a fi depusă declarația vamală, daca în registrul electronic se înregistrează mai puține date despre bunuri decît în declarația vamală sau aceste date trec un control mai puțin riguros, apare discreția organului vamal de a permite sau nu scoaterea bunurilor fără depunerea declarației vamale (deoarece nu sunt prevăzute clar criteriile) și apare riscul corupțional de indicare a informației alterate privind natura, cantitatea sau prețul bunurilor, cu un efect asupra drepturilor de import.

              Articolul 3192 permite nerezidenților introducerea în zona liberă fără depunerea declarației vamale a mărfurilor pentru efectuarea testărilor, verificărilor, reparației și a lucrărilor specializate. Nu este evaluat impactul asupra concurenței loiale în cazul în care servicii similare (de testare, verificare, reparație, etc.) sunt prestate de operatori privați în afara zonei economice libere, care nu se bucură de aceleași condiții preferențiale și ar fi dezavantajați. Nu este justificată necesitatea acestei prevederi.

              Permiterea introducerii bunurilor produse în zonele economice libere pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova ar putea genera probleme similare, deoarece rezidenții zonelor libere beneficiază de anumite facilități, investiții, infrastructură, etc. care nu sunt disponibile în afara acestora, fapt ce îi oferă un avantaj în comparație cu nerezidenții. Astfel, dacă un rezident al zonei libere comercializează produsele sale preponderent pe teritoriul Republici Moldova, acest lucru compromite scopul creării zonei libere (promovarea exporturilor) și oferă acestuia un avantaj nejustificat. În cazul în care se permite comercializarea bunurilor produse în zonele libere pe restul teritoriului țării, este necesar de restrîns această posibilitatea pentru un procent mic al bunurilor produse de un rezident.

               

              1.5 Subiectul 17. Cu privire la aprobarea completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului (implementarea buletinului electronic)

              Recomandăm specificarea costurilor pentru prefectarea buletinului electronic.

              În proiect este menționată diferența de cost între perfectarea buletinului de identitate obișnuit și cel electronic, precum și tariful pentru reînnoirea certificatelor cheilor publice, însă nu sunt specificate costurile concrete. Considerăm că pentru a evalua oportunitatea acestei măsuri (în special, necesitatea de a reînnoi certificatele cheilor electronice anual), tarifele propuse și justificarea acestora trebuie incluse în pachetul de completări.


              Documente anexe