CNPŞedinţe de GuvernCNP 06.07.2017 cu privire la Guvern (Parlament)

CNP 06.07.2017 cu privire la Guvern (Parlament)

06.07.2017

5.07.2017

RE: Şedinţa de plen a Parlamentului din 6.07.2017[1].

Președintele Parlamentului dl.Andrian CANDU,
Copie:
Comisia parlamentară juridică, numiri și imunități Această adresă de e-mail este protejată de spamboţi; aveţi nevoie de activarea JavaScript-ului pentru a o vizualiza
Comisia parlamentară administrația publică, dezvoltare regională, mediu și schimbări climatice, Această adresă de e-mail este protejată de spamboţi; aveţi nevoie de activarea JavaScript-ului pentru a o vizualiza ,

Stimate Domnule Președinte,

Vă aducem la cunoştinţă opinia CNP, elaborată în baza consultărilor cu coordonatorii grupurilor de lucru ale CNP şi cu membrii CNP, în privinţa proiectului de lege cu privire la Guvern[2] care urmează a fi examinată în cadrul ședinței de Guvern din 08.06.2017.

Opinia a fost expediată în atenția Cabinetului de Miniștri în data de 8.06.2017. O serie de propuneri formulate a fost luate în considerație (a se vedea referința în Nota informativă la pagina 7), totodată o serie de propuneri importante nu au fost reflectate în redacția propusă spre examinare Parlamentului.

Opinia generală

 

            Proiectul de lege conține o serie de îmbunătățiri în comparație cu legea actuală cu privire la Guvern. Acestea se referă în special la capitolul III (Investitura, exercitarea, încetarea mandatului Guvernului), capitolul VI (actele Guvernului), capitolul VII (Raporturile Guvernului cu alte autorități publice) – acestea nu sunt comentate în aceasta opinie fiind prezumate fără propuneri.

            Totodată, proiectul de lege conține o serie de carențe la capitolul II (Competența Guvernului), capitolul IV (statutul membrilor Guvernului), capitolul V (Organizarea activității Guvernului) la care aduce concluzii și propunerile concrete în textul Opiniei. 

            În esență, considerăm că proiectul de lege necesită a fi îmbunătățit pentru că în redacția actuală conține abordări de implementare insuficiente a: 1) principiului de transparență în activitatea Guvernului, 2) principiului de eficiență în organizarea activității Guvernului, 3) principiului de responsabilitate ministerială și în fața cetățenilor. Proiectul de lege reflectă ancorarea în paradigma birocratică administrativă și nu încadrează suficient paradigma organului executiv modern, adaptabil, inteligent și axat pe rezultate, proiectul de lege nu reflectă inclusiv abordarea de gen[3].

            Opinia CNP este elaborată având la baza o serie de surse de referință OECD, Banca Mondială, Banca Interamericană de Dezvoltare și practica de funcționare a Guvernelor Occidentale: Franța, Regatul Unit, Japonia, Olanda, Statele Unite ale Americii la care se face referința în textul opiniei.[4]   

 

Comentariile și observațiile specifice

 

Proiectul de lege cu privire la Guvern conține câteva capitole: 1) Competența Guvernului, 2) Investitura, exercitarea, încetarea mandatului Guvernului, 3) Statutul membrilor Guvernului, 4) Organizarea activității Guvernului, 5) Actele Guvernului, 6) Raporturile Guvernului cu alte autorități publice. Structura conținutului proiectului de lege este de principiu similară, cu excepția capitolului Structura administrației publice centrale care este exclusă din proiectul de lege.

 

Capitolul II. Competența Guvernului

 

Modificarea prevederilor privind rolul Guvernului (art. 2), similare legii actuale (art.1), repetarea prevederilor legii Constituționale (art. 96), de a asigura realizarea politicii interne și externe a statutului și exercită conducerea generală a administrației publice, se conduce de programul său de activitate. Propunerea: proiectul de lege va specifica criteriile și modalitățile de intervenție a Guvernului, reflectînd rolul limitat de intervenție în economie pe de o parte și rolul de stimulare de dezvoltare a societății. Rolul Guvernului este critic în crearea și promovarea condițiilor de economie de piață și în consolidarea instituțiilor democratice – principiile de bază pentru aderarea la UE – promovarea economiei de piață funcțională / concurențială și stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului și protecția mediului, habitatului [5]. Printre criteriile restrictive de intervenție se vor enumeră: crearea condițiilor de funcționare a economiei de piață funcționale sau implicarea pentru a corecta situațiile în care funcționalitatea piețelor falimentează, crearea și dezvoltarea funcționalității instituțiilor democratice.[6]

Modificarea prevederilor privind principiile de activitate a Guvernului (art. 3), comparabil cu legea actuală (art. 2), conținând un set de principii universal aplicabile fără a explica semnificația acestora, fapt care face principiile date mai mult declarative decât direct aplicabile în situațiile în care există ambiguitatea normelor legii. Propunerea: se vor formula principiile călăuzitoare în activitatea Guvernului cu explicarea și semnificația clară a acestora, inclusiv consecințele pentru nerespectarea lor, cum ar fi: 1. responsabilitatea politică pentru performanță, 2. responsabilitatea ministerială, 3. neimplicarea executivului în activitatea legislativului și judiciarului, autonomiei autorităților publice locale, 4. independența funcțională a instituțiilor publice, 5. eficiența și eficacitatea activității, 6. elaborarea și evaluarea politicilor bazate pe evidențe, 7. transparența, implicării părților interesate și accesului la informație.

Excluderea art. 4, similar legii actuale (art. 3) pentru că sunt prevederile declarative, neexecutorii conținând un set limitat și indicativ de domenii de politici.

Modificarea articolelor 5, 6 și 7 care conțin prevederi privind funcțiile, atribuțiile și împuternicirile Guvernului, acestea parțial se suprapun și se încadrează incomparabil în diferite categorii. Propunerea: includerea funcțiilor cheie ale Guvernului (1. planificarea strategică, priorităților și coordonarea strategică a instituțiilor publice, 2. elaborarea și coordonarea politicilor[7], inclusiv rezolvarea incoerențelor politicilor orizontale sau sectoriale, 3. funcțiile regulatorii privind realizarea normelor legislative parlamentare, 4. organizarea și reglementarea activității instituțiilor subordonate, 5. monitorizarea și evaluarea performanței instituționale și rezultatelor politicilor adoptate, 6. promovarea comunicării și consultării cu societatea), excluderea atribuțiilor și împuternicirilor Guvernului ca fiind prevederi repetitive.

La articolul 5 este necesară introducerea atribuţiei cu privire la asigurarea integrării principiului egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi în actele normative şi documentele de politici; la articolul 6 – introducerea domeniului de activitate - asigurarea şanselor egale pentru femei şi bărbaţi; La articolul 11 aliniatul 3 se completează cu alineatul (31) cu următorul cuprins: ”lista candidaților la funcția de miniștri respectă o cotă minimă de reprezentare de 40% pentru ambele sexe”.[8]

 

Capitolul IV. Statutul membrilor Guvernului

 

Excluderea conținutului art. 21 cu referire la atribuțiile membrilor Guvernului pentru că se suprapun cu art. 22, 24 și 26. Propunerea: art.21 va fi substituit cu conținutul privind implementarea principiului de responsabilitate ministerială care include: i) deplină responsabilitate pentru domeniul de politici delegat, ii) asumarea responsabilității depline pentru lipsa performanței de politici și instituțională prin declararea demisiei, iii) promovarea integrității și prevenirii fenomenului corupțional în domeniu asumat, iar în cazul contrar declararea demisiei, iv) autonomia și împuternicirea domeniului pentru promovarea programului de guvernare în acest domeniu cu condiția corelării cu politicile verticale și coordonării cu alte politici orizontale.

Excluderea art. 24, 25 cu referire la prim-viceprim-ministru, vice-prim-ministru pentru că acestea creează și impun ierarhia birocratică și administrativă a activității de responsabilitate ministerială și politică.

 

Capitolul V. Organizarea activității Guvernului

 

            Modificarea art.29 cu privire la caracterul public al ședințelor astfel încât alin. 2 va prevede publicarea pe pagina web a Guvernului cu cel puțin 72 de ore în timpul zilelor lucrătoare a chestiunilor (hotărârilor) de pe ordinea de zi a Guvernului cu caracter de: i) regulator cu impact asupra societății, ii) implicații financiare, iii) organizării și conducerii instituțiilor subordonate și (propunerea acceptată) - cu cel puțin 48 de ore din timpul zilelor de lucru a întregii ordini de zi. 

            Modificarea art.29 cu referire la caracterul închis al ședinței sau unei părți ai acestea, astfel încât, decizia respectivă să fie luată de majoritatea membrilor Guvernului cu explicarea motivației respective.

Modificarea art. 29 alin. (4), după sintagma „obligatoriu se invită” se va completa cu sintagma „reprezentantul Consiliului Național pentru Participare”, astfel ar exista garanții suficiente referitor la faptul participării reprezentantului societății civile în procesul decizional[9].

 

  Capitolul V. Organizarea activității Guvernului.

 

Secțiunea 2 Organele permanente de lucru ale Guvernului

 

            Conceptul acestei secțiuni trebuie regândit având la bază următoarele propuneri:

1)      Instituirea a 3 structuri organizatorice: Cabinetul (de Miniștri) – compus din miniștrii ca organul suprem politic, Consiliul (de Miniștri) – compus din miniștrii, șefii de agenții guvernamentali și secretarii de stat, Colegiul (secretarilor de stat) – compus din secretarii de stat ai ministerelor. Structura Prezidiului va fi eliminată pentru că se suprapune cu Cabinetul de Miniștri, după cum este descris mai jos.

2)      Delimitarea clară a atribuțiilor prin delegarea acestora din partea Guvernului către structurile date, astfel încât Cabinetul este responsabil de funcțiile politice, adoptarea politicilor, numirea conducătorilor agențiilor guvernamentale și altor desemnări în funcții. Consiliului secretarilor de stat îi vor fi delegate funcțiile operaționale, de monitorizare, coordonării implementării politicilor, programelor de activitate, preavizarea hotărârilor cu caracter de reglementare, asigurarea funcționalității diverselor comisii interministeriale, etc. Colegiul secretarilor de stat facilitează concentrarea eforturilor Cabinetului asupra chestiunilor  principiale și importante. În final, Consiliului de Miniștri îi vor fi delegate funcțiile de adoptare a deciziilor complexe de lungă durată. Votul în cadrul Consiliului de Miniștri se va lua cu dublă majoritate a miniștrilor și a secretarilor de stat.

3)      Modificarea art. 32 cu referire la atribuțiile Cancelariei de stat, astfel încât aceasta va avea următoarele funcții de bază[10]:

1.      Sprijinul direct al Cabinetului și premierului în promovarea politicilor din perspectiva procesului politic,

2.      Analiza strategică, estimarea strategică, de impact, economică și financiară, inclusiv scenarii, și de sincronizare a politicilor,

3.      Sprijinul metodologic ministerelor în elaborarea, evaluarea și sincronizarea politicilor și facilitarea interministerială, interdepartamentală dar și rezolvarea diferențelor apărute,

4.      Gestionarea strategică a resurselor umane din sectorul public,

5.      Evaluarea percepțiilor, organizarea sondajelor privind implementarea politicilor și comunicarea strategică privind promovarea beneficiilor politicilor,[11]

6.      Sprijin pentru gestionarea situațiilor de criză și situațiilor de urgență.

4)      Precizarea și specificarea art.32 privind atribuțiile și competențele Corpului de control al Prim-ministrului. Proiectul conține doar aspectele organizatorice ale Corpului de control și nu conține atribuții și principii de activitate, inclusiv efectul activității date asupra autorităților publice centrale. Nu este clar care sunt tipul acestor atribuții: inspectare, monitorizare, audit al performanței, se referă la cazurile individuale sau generice?[12]          

 

Secțiunea 3 Planificarea și monitorizarea programului de Guvernare

 

            Conceptul acestei secțiuni trebuie regândit având la bază următoarele propuneri:

1)      Programul de Guvernare este documentul de referință în activitatea Guvernului și nu Planul de activitate al Guvernului (în art. 34 se pune accentul pe Planul de activitate), care conține mai mult acțiuni și activități, decât rezultate tangibile de realizare a politicilor.

2)      Anual Programul de Guvernare trebuie evaluat în cadrul Consiliului de Miniștri pe baza principiului de impact ex-post sau după caz, pentru politici încă neadoptate, evaluarea ex-ante. Astfel, indicatorii de rezultat vor fi indicatorii de impact asupra societății și beneficiarilor acesteia. Odată ce este discutat și este aprobat de Consiliul de Miniștri, acesta este prezentat de către prim-ministru în Parlament.

3)      Programul de activitate al Guvernului este elaborat de secretarii de stat și este adoptat de către Cabinet spre executare și coordonare de către Consiliul secretarilor de stat. Elaborarea programului de activitate va fi realizat în cooperare cu APL și societatea civilă. Astfel, indicatorii de măsurare a progresului sunt indicatorii de proces, de intrare, de ieșire, cum ar fi legile, regulamentele adoptate, etc.

4)      Consiliul de Miniștri va fi responsabil de monitorizarea și de rapoartele ex-post de implementare a unor politici concrete sau a unor legi importante, inclusiv prin solicitarea rapoartele alternative de la părțile interesate. Ministerului Justiției nu îi poate fi delegată competența de monitorizare implementării unor legi[13].

 

  Capitolul VI. Actele Guvernului

 

Conceptul acestei secțiuni trebuie regândit având la bază următoarele propuneri[14]:

1)      Diferențierea clară a politicilor, instrumentelor de politici, mixului de instrumente de politici[15] pentru a atinge un scop proiectat de documentele de politici (Strategii, concepte, Planuri, etc). Politicile și mixul de instrumente de politici sunt principalele produse ale Guvernului și nu documentele de politici. Politicile sunt supuse evaluării ex-ante și ex-post și nu documentele de politici.    

2)      Includerea cerințelor și criteriilor de bază pentru elaborarea politicilor, mixului de instrumente de politici.

3)      Principiile de corelare a obiectivelor de politici incluse în Programul de guvernare, delegarea responsabilității ministeriale depline miniștrilor și asumarea rezultatului pentru performanța ministerială.

4)      Instituirea criteriilor clare pentru evitarea și reducerea producerii reglementărilor excesive sau chiar substituirea mixului relevant de politici cu reglementări excesive.

 

Modificarea art. 36 prin includerea unei prevederi concrete pentru realizarea caracterului transparent în adoptarea hotărârilor Guvernului,[16] anume:

1.      Publicarea pe pagina web a Cancelariei de stat a Registrului de acte relevante a tuturor proiectelor de hotărâri elaborate de către autoritățile publice centrale (Ministere, Agenții), remise spre aprobare Guvernului,

2.      Publicarea tuturor proiectelor de acte cu caracter normativ cu cel puțin 3 zile înaintea ședinței Cabinetului de Miniștri sau după caz ședința Consiliului de Miniștri sau Colegiului secretarilor de stat (a se vedea Regulamentul Guvernului în pnct 12[i], Regulament asigurare transparență în 42[ii])[17]

3.      Elaborarea unui sistem/portal informațional comun și integrat de la inițierea pînă la elaborarea și adoptarea deciziei de ministerele și agențiile (particip.gov.md este depășit funcțional[18]) a actelor normative cu identificarea unică, reflectarea procesului de consultare. 

 

  Capitolul VII. Raporturile Guvernului cu alte autorități publice

 

       Introducerea unui articol nou care se va stabili principiile de interacțiune dintre Cabinetul, Consiliul de Miniștri, Colegiul de secretarii de stat și Agențiile care se află în raporturile instituționale de subordonare a agențiilor executive centrale care reprezintă serviciile desconcentrate ale Executivului (CNAM, ANOFM, CNAS, etc), bazate pe principii de respect față de autonomia instituțională și operațională și responsabilitatea de implementare a politicii.

Cu considerațiune,

Din partea Consiliului Național pentru Participare


[4] OECD, Centre Stage, Driving Better Policies from the Centre of Government, 2014,
S.James, M.Ben-Gera, A Comparative Analysis of Government Offices in OECD Countries, 2004
S.James, M.Ben-Gera, The Structure and Functions of the Ministry of the President or Equivalent in RIMPE Member Countries, 2005,
SIGMA, Coordination at the Centre of Government The Functions and Organiztion of the Government Office, 2004
Dutch Government Organization https://www.government.nl/government/contents/how-the-council-of-ministers-works

French Government organization http://www.gouvernement.fr/en/how-government-works

Japan Government Organization http://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/cabinet_law_e.html

R.Klitgaard, P.Light, High-performance Government, RAND, 2005,
Australian Government Cabinet Handbook, 9th edition, 2016
[5]Procesul de aderare la UE -  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=LEGISSUM:l14536

[6] E.Bardach, The Eight-Step Path of Policy Analysis, Things Government Do, Berkley Academic Press, Berkeley, 1996,
D.Weimer, A.Vining, Analiza Politicilor Publice: Concepte și Practica, Motive ale Existenței Politicilor Publice: eșecul de piață, 2004, traducere în l.română, Prentice Hall, 1999,

[7] În textul proiectului de lege se utilizează incorect noțiunea de document de politici în sensul politicii publice. Una din funcțiile Guvernului este adoptarea politicilor care se compune dintr-un mix de instrumente de politici (regulator, trezorial/financiar, instituțional, informațional, etc) dar nu adoptarea documentelor (de politici).

[8] Declarația publica Platformei pentru Egalitatea de Gen http://egalitatedegen.md/scrisori-si-apeluri/

[9] Opinia Asociaţiei Obştești „Institutul pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului” din 06.06.2017, pnct. 6.

[10] Inter-American Development Bank, Technical Note IDB-TN-581, The Role of the Center of Government, 2013, Ben-Gera, M, 2004, Coordination at the Center of Government: The Functions and Organization of the Government Office Comparative Analysis of OECD Countries, CEEC, and Western Balkans Countries, SIGMA nr. 35, Paris, OECD

[11] Guvernul strategic evaluează percepția satisfacției beneficiarilor politicilor asupra politicilor implementate dar și asupra prestației instituțiilor responsabile de implementarea politicilor prin solicitarea sondajelor dedicate și independente

[13] HG nr. 1181 din 22.12.2010 privind monitorizarea procesului de implementare a legislației http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=337112

[14] E.Bardach, The Eight-Step Path of Policy Analysis, Things Government Do, Berkley Academic Press, Berkeley, 1996,
D.Weimer, A.Vining, Analiza Politicilor Publice: Concepte și Practica, Motive ale Existenței Politicilor Publice: eșecul de piață, 2004, traducere în l.română, Prentice Hall, 1999,

[15] Mixul de instrumente de politici: Regulatorii, trezoriali, informaționali, instituționale, delegare, autoorganizare, etc.

[16] Cabinetul de Miniștri are rolul de adoptare a deciziei decît elaborarea acesteia. Astfel,  CReDO: Analiza comparată a transparenței Guvernului 2012-14 vs. 2016 http://www.credo.md/pageview?id=588, http://www.credo.md/site-doc/CReDO_Transp_2016_v6.pdf,
CReDO/CNP, Persistența sistemică a carențelor transparenței decizionale în Guvernul RM 2012-14, http://www.credo.md/pageview?id=478, http://www.credo.md/site-doc/CNP_TranspGuvern_2012-14_final1.pdf  

[17]Opinia Asociaţiei Obştești „Institutul pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului” din 06.06.2017

[18] CReDO: Analiza comparată a transparenței Guvernului 2012-14 vs 2016 http://www.credo.md/pageview?id=588, http://www.credo.md/site-doc/CReDO_Transp_2016_v6.pdf,
CReDO/CNP, Persistența sistemică a carențelor transparenței decizionale în Guvernul RM 2012-14, http://www.credo.md/pageview?id=478, http://www.credo.md/site-doc/CNP_TranspGuvern_2012-14_final1.pdf
  



[i]  HOTĂRÎRE Nr. 34 din  17.01.2001, despre aprobarea Regulamentului Guvernului Republicii Moldova, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=296154, 12. În baza materialelor acumulate, Cancelaria de Stat întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţei Guvernului, care este prezentat, împreună cu originalele acestor materiale, Prim-Ministrului Republicii Moldova spre aprobare. După aprobarea ordinii de zi a şedinţei, Cancelaria de Stat expediază materialele şedinţei membrilor Guvernului şi persoanelor invitate la şedinţa respectivă cu cel puţin 3 zile lucrătoare înainte de data preconizată a şedinţei. În cazul în care data convocării şedinţei Guvernului se schimbă, Cancelaria de Stat anunţă despre aceasta membrii Guvernului şi persoanele invitate la şedinţa în cauză.

[ii] 42. Desfăşurarea şedinţei publice, data, ora şi adresa unde aceasta va avea loc, ordinea de zi a şedinţei sînt anunţate de autoritatea publică în prealabil, de regulă, cu cel puţin 3 zile lucrătoare, conform pct.15 din prezentul Regulament.